บทความ

คดีเกี่ยวกับหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

04/11/2021
18001

Highlight

  • การทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศเป็นอำนาจของ “คณะรัฐมนตรี”
  • หนังสือสัญญาบางประเภทต้องได้รับความเห็นชอบจาก “รัฐสภา” ก่อนจึงจะไปทำได้
  • กรณีที่มีปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่ คณะรัฐมนตรีมีสิทธิส่งเรื่องไปให้ “ศาลรัฐธรรมนูญ” ชี้ขาด

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

  • รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (3) ประกอบมาตรา 178
  • พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 7 (10)

 

           การเจริญสัมพันธไมตรีกับต่างประเทศเป็นภารกิจของรัฐประการหนึ่ง รัฐธรรมนูญของไทยบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก ตลอดจนสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ อย่างไรก็ดี การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติเช่นนี้ไม่ได้หมายความว่าพระมหากษัตริย์จะทรงเข้าเจรจาทำหนังสือสัญญาด้วยพระองค์เอง เพราะพระราชอำนาจดังกล่าวเป็นเพียงอำนาจในทางแบบพิธี ในทางปฏิบัติผู้ที่เจรจากับต่างประเทศคือคณะรัฐมนตรีหรือผู้ที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย เมื่อการเจรจาได้ข้อยุติ จึงจะให้พระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐเป็นผู้ลงนามในหนังสือสัญญาต่อไป

           แม้การทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศจะเป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร แต่การทำหนังสือสัญญาบางลักษณะต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติด้วย รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของไทยบัญญัติให้การทำหนังสือสัญญาต่อไปนี้ ต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติก่อนจึงจะไปทำได้

           1) หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย

           2) หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ

           3) หนังสือสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา

           4) หนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวาง ซึ่งได้แก่ หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการค้าเสรี เขตศุลกากรร่วม หรือการให้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติ หรือทำให้ประเทศต้องสูญเสียสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดหรือบางส่วน หรือหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ

           กรณีที่มีปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่ สามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดได้ ผู้ที่มีสิทธิยื่นคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญในกรณีนี้ ได้แก่ “คณะรัฐมนตรี” เท่านั้น ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้ด้วยว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องวินิจฉัยคดีให้แล้วเสร็จภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ

           ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เคยมีคดีเกี่ยวกับหนังสือสัญญาเข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญเรื่องหนึ่ง ปรากฏในคำวินิจฉัยที่ 3/2560 เป็นกรณีที่เกี่ยวกับ “ร่างบันทึกความเข้าใจว่าด้วยการผ่านแดนสินค้าระหว่างกรมศุลกากรแห่งราชอาณาจักรไทยกับกรมศุลกากรและสรรพสามิตแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา” ซึ่งกระทรวงการคลังเสนอให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบและอนุมัติให้อธิบดีกรมศุลกากรลงนามในร่างบันทึกความเข้าใจดังกล่าว อย่างไรก็ดี มีข้อสงสัยเกิดขึ้นว่า ร่างบันทึกความเข้าใจนี้มีลักษณะเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนหรือไม่ คณะรัฐมนตรีจึงเสนอเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาด

           คดีนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้เริ่มต้นจากการให้นิยามของ “หนังสือสัญญา” ว่า หมายถึง “ความตกลงระหว่างประเทศทุกประเภทที่จัดทำขึ้นระหว่างประเทศไทยกับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศในรูปแบบที่เป็นลายลักษณ์อักษร โดยมีเจตนาก่อให้เกิดพันธะผูกพันทางกฎหมายและอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะถูกบันทึกไว้ในเอกสารฉบับเดียวหรือหลายฉบับที่เกี่ยวพันกัน และไม่ว่าจะเรียกชื่อว่าอย่างไร” ซึ่งกรณีนี้ ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า ร่างบันทึกความเข้าใจดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นการกำหนดให้ภาคีแต่ละฝ่ายต้องอำนวยความสะดวกในการขนส่งสินค้าผ่านแดน อันเป็นการกำหนดสิทธิและหน้าที่ให้ภาคีแต่ละฝ่ายต้องปฏิบัติ แสดงถึงเจตนาที่จะก่อให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมายระหว่างกันภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ จึงเข้าลักษณะเป็น “หนังสือสัญญา” ตามรัฐธรรมนูญ

           ประเด็นสำคัญของคดีนี้อยู่ตรงที่ว่า ร่างบันทึกความเข้าใจดังกล่าวมีลักษณะเป็น “หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการค้าเสรีที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวาง” ซึ่งเป็นหนังสือสัญญาที่รัฐธรรมนูญกำหนดว่าจะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่

           ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า แม้ร่างบันทึกความเข้าใจนี้จะมีลักษณะเป็น “หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการค้าเสรี” ก็ตาม แต่ไม่ได้มีเนื้อหาที่ “อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวาง” ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีคำวินิจฉัยในท้ายที่สุดว่า ร่างบันทึกความเข้าใจดังกล่าวไม่ใช่หนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

           จะเห็นว่า การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้หนังสือสัญญาบางลักษณะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ก็เพื่อให้ผู้แทนปวงชนได้มีโอกาสรับรู้และร่วมพิจารณาว่า หนังสือสัญญานั้นจะมีผลกระทบต่อประเทศชาติและประชาชนเพียงใด รัฐบาลควรจะไปทำหนังสือสัญญาดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ดี กรณีที่มีข้อสงสัยว่า หนังสือสัญญาใดเข้าข่ายต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่ รัฐบาลสามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดได้ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยเช่นไรแล้ว ก็จะได้ดำเนินการให้ถูกต้องตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดต่อไป
 

More Information



เรื่องอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง

Back to top